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2 de mar de 2011

Considerações sobre um novo Plano Nacional de Educação

Artigo publicado na revista Universidade e Sociedade 47, fevereiro de 2011, pág. 159, em coautoria com Lighia B. Horodynski Matsushigue

São discutidos os motivos para o não cumprimento das metas previstas no Plano Nacional de Educação (2001-2011). São feitas recomendações para o conteúdo de um novo plano decenal para a educação - PNE (2011-2021).
Palavras-chave: Planejamento da Educação; Plano Nacional de Educação.
1. Introdução

O Brasil não é um país em que o planejamento de políticas públicas tenha tradição. Muito pelo contrário, historicamente, políticas foram, e muitas vezes ainda são, introduzidas e/ou mudadas a cada troca de governo. São raros os casos de políticas de Estado que têm a duração necessária para que uma efetiva avaliação de seus efeitos e alcance possa ser feita. Assim, as ações mudam continuamente de direção, ao sabor das prioridades e conveniências do respectivo poder executivo, em geral com pouca ação propositiva do respectivo legislativo – em todas as esferas da União -, não havendo a necessária continuidade de políticas públicas de interesse social.
Muito recentemente, foram promulgadas leis que podem ser consideradas políticas de Estado, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (1) ,  mas, infelizmente, a grande maioria não tem servido exatamente para alavancar o progresso social e, sim, para garantir recursos para a remuneração dos detentores dos títulos públicos e a outros interesses que se situam prioritariamente na esfera do privado.
Na área da Educação, tão carente neste país, que nem ao menos conseguiu ainda erradicar o analfabetismo, nem garantir a efetiva universalização do ensino fundamental - apesar de obrigatório desde a Constituição de 1988 -, pouco de concreto e, muito menos, de efetivo foi produzido em termos de política de Estado. A tentativa de atuar sobre a Educação por meio de um plano decenal pouco resultado deu, como se sabe e como será discutido rapidamente neste texto.

1.1 O atual PNE
A Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da Educação Nacional (2) , sancionada em 20 de dezembro de 1996, exigia que o poder Executivo encaminhasse ao Congresso Nacional, no prazo de um ano, um projeto de Plano Nacional de Educação (PNE). Tendo em vista essa exigência e a história de lutas da sociedade brasileira em defesa da educação pública, muitas entidades da sociedade civil, organizadas por meio do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública (3) prepararam-se para participar ativamente das discussões que ocorreriam em âmbito nacional. Utilizando-se de instrumento bastante efetivo para permitir ampla intervenção da sociedade, ou seja, a organização de dois Congressos Nacionais de Educação (4), elaboraram um Plano Nacional de Educação (PNE). Esse PNE - Proposta da Sociedade Brasileira (PNB-PSB)   foi apresentado à Câmara dos Deputados no início de 1998, na forma de um Projeto de Lei subscrito por mais de 70 parlamentares e líderes de partidos de oposição, lista essa encabeçada pelo deputado Ivan Valente. O projeto do executivo foi apresentado um dia depois.
Os dois projetos foram debatidos pelo Congresso Nacional. O relator indicado, Nelson Marchezan (PSDB – RS), acabou por apresentar, de fato, um substitutivo ao PNE da Sociedade, uma versão que continha muito da fundamentação e do diagnóstico do Plano e vários itens dele extraídos. Em particular, havia várias referências a indicadores quantitativos e, portanto, mensuráveis, e a previsão de recursos financeiros necessários para o cumprimento das metas estabelecidas, coisa que inexistia na versão do poder executivo.
Os cálculos apresentados pelo PNE da sociedade brasileira estimavam em 10% do Produto Interno Bruto  (PIB) (6) os recursos necessários para viabilizar uma real recuperação da educação pública nacional e, em consequência, a possibilidade de que as metas estabelecidas fossem cumpridas.
É importante lembrar alguns aspectos da história que levaram à reivindicação de 10% do PIB  para a educação, em especial neste momento em que muitas entidades a incorporaram em suas pautas. Um primeiro aspecto é quanto à definição do PIB como referência. Historicamente, no Brasil, o financiamento da educação tomava (e ainda toma) como referências percentuais dos orçamentos públicos (da União, dos estados e dos municípios). Como, também historicamente, esses orçamentos são baixos, quer considerando as necessidades de recursos e as possibilidades nacionais, quer comparando com a realidade em diversos países, os valores previstos sempre foram claramente insuficientes.

Um segundo aspecto diz respeito a comparações internacionais [ver, por exemplo, (OCDE, 2010)], que tomam o PIB como referência e indicam que nenhum país superou atrasos escolares como os nossos sem dedicar à educação pública recursos bem superiores aos nossos quando comparado com as possibilidades econômicas nacionais, portanto, os respectivos PIBs. Como exemplos de países que, em décadas mais recentes, dedicaram mais do que 8% do PIB para a educação podem ser citados, entre outros, Iemem, Timor Leste, Cuba, Guiana, Jordânia, Botsuana, Canadá e Argélia. Nova Zelândia, Suécia e Israel são alguns dos países que têm dedicado, durante períodos relativamente longos, percentuais superiores a 7% do PIB à educação pública (UNESCO, 1990, UNESCO, 1995, UNESCO, 2010).
Um terceiro aspecto é a origem dos 10% do PIB. Esse valor não saiu “da cartola”; ao contrário, foi fruto de estimativas (7)  dos recursos necessários para atender, ao longo do tempo, cada uma das metas estabelecidas (8)  no PNE-PSB. Assim, no início da década de vigência do PNE-PSB, os gastos estimados estavam próximos a 7% do PIB. A partir desse patamar inicial, os recursos necessários cresceriam para o valor de referência de aproximadamente 10% do PIB, à medida que a exclusão escolar ia sendo vencida, os quadros humanos necessários para atender à demanda iam sendo formados e a infra-estrutura necessária era construída. A partir de um certo ponto do desenvolvimento educacional, os recursos necessários seriam reduzidos, conforme a superação das altas taxas de reprovação reduzisse o número de estudantes a serem atendidos.
 A tabela 1 reproduz os gastos previstos pelo PNE-PSB para duas situações: no ano inicial (2001) e quando a situação estivesse próxima  de requisitar os 10% do PIB (2011).

Apesar da solidez dos cálculos e argumentações, o Congresso nacional aprovou o valor de 7% do PIB. Esse valor corresponderia, grosso modo, apenas à estimativa do que seria necessário para iniciar o Plano, não prevendo nenhum crescimento posterior. Apesar disso, a definição dos recursos necessários, tendo como base de cálculo o PIB nacional, ou seja, uma medida da efetiva capacidade de investimento do país, foi uma vitória. O valor de 10% do PIB como referência, atualmente amplamente aceito e defendido, também foi uma vitória. Além disso, mesmo o valor menor aprovado continuava sendo cerca de duas vezes superior aos valores historicamente investidos em educação pública no país.
Entretanto e infelizmente, mesmo esse percentual reduzido foi vetado pelo então presidente Fernando Henrique. Assim, o PNE começou mal: havia metas a serem cumpridas, mas não havia a previsão de recursos para tal. De um plano, transformou-se em uma ilusão: como satisfazer as metas sem os necessários recursos?
Assim que o PNE oficial foi promulgado (9), em 2001, iniciou-se uma campanha pela derrubada do veto aos recursos financeiros. Essa campanha fortaleceu se quando o programa apresentado pelo presidente Lula, em sua primeira campanha presidencial vitoriosa, previa o estudo da derrubada daquele veto. Embora a redação fosse essa – um estudo da derrubada do veto –, muitos otimistas a liam como um compromisso explícito com a derrubada do veto. Mas essa expectativa não tinha fundamento: não houve iniciativas sérias nem do poder executivo, nem do parlamento, para derrubar o veto, que foi mantido.

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Mais sobre política educacional? Veja o índice do livro "Um Diagnóstico da Educação Brasileira e de seu Financiamento" clicando aqui.
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1.2 Metas não atingidas
O PNE aprovado, e ainda em vigor (10), contém muitas metas, algumas coincidentes com as metas do PNE-PSB, que já deveriam ter sido atingidas.
Entre as metas que deveríamos ter cumprido estava o crescimento significativo da educação infantil, a redução das taxas de repetência no ensino básico, a efetiva universalização do ensino fundamental (ou seja, a totalidade das crianças concluindo esse nível de ensino), a garantia de que a totalidade dos jovens pelo menos iniciasse o ensino médio e, quanto ao ensino superior, de que pelo menos 40% dos estudantes matriculados estivessem cursando sua graduação em instituições públicas. Quanto ao analfabetismo, este deveria já ter sido erradicado. Havia também metas referentes à formação de professores e à infra-estrutura material das escolas. É claro que para essas metas serem atingidas seriam necessários recursos; com o veto e sem nenhuma outra previsão de recursos, as metas, evidentemente, não foram alcançadas. Ou, até pior: muitos indicadores do desempenho educacional na década de vigência do PNE simplesmente pioraram, como mostram os gráficos da Figura 1. As taxas de conclusão dos ensinos fundamental e médio, que vinham crescendo, ainda que aos trancos e barrancos, estagnaram por volta do ano 2000,  iniciando aí uma trajetória descendente.



Fonte: Inep/Mec, IBGE.
Figura 1 – Taxas de conclusão como percentual da população de uma coorte etária de um ano correspondente à idade típica de conclusão de diferentes níveis educacionais entre 1962 e 2006. O eixo vertical do gráfico apresenta estas taxas em %, para os níveis Fundamental, Médio e Superior, e o eixo horizontal mostra o ano correspondente. Reproduzido de (HELENE, 2010)

Assim, não só as metas do PNE não foram cumpridas, como houve um distanciamento ainda maior em relação a muitas delas. A década de 2000 marcou um dos dois piores períodos de retração ou estagnação da educação brasileira dos últimos 100 anos, repetindo o mesmo que aconteceu após a falência do projeto da ditadura militar, no final da década de 1970, quando os indicadores de conclusão de cursos ficaram estagnados ou, mesmo, reduziram-se, como também se pode perceber na Figura 1.

2. Por que as Metas do PNE não foram atingidas?

Para evitar que um próximo Plano Nacional de Educação sofra o mesmo destino daquele atualmente em vigor, ou seja, transformar-se, na prática, apenas em uma carta de intenções, deve-se entender porque as metas não foram cumpridas, isto é, por que o PNE não cumpriu sua função de peça de planejamento estratégico na área da Educação.
Uma primeira razão foi a simples falta de recursos. Não havendo recursos é absolutamente impossível atacar o problema educacional. Pode-se aumentar o número de matrículas sem que sejam fornecidas aos educadores e às escolas as necessárias condições de atendimento (cargas de trabalho toleráveis, salários adequados, possibilidade do oferecimento de aulas de reforço, laboratórios, bibliotecas etc.); parece que este foi o caminho ao longo da década de 1990, período durante o qual houve aumento dos indicadores quantitativos da educação. Mas esse aumento das matrículas, sem formação de educadores, sem melhoria das condições de estudo e trabalho e sem o necessário aparelhamento do sistema para atender adequadamente a quantidades maiores de estudantes, leva a uma piora dos indicadores qualitativos, o que também ocorreu ao longo da década de 1990, ilustrando o óbvio: apenas registrar matrículas não educa. O crescimento do número de matrículas sem o necessário aumento de recursos humanos e materiais tem um limite: aquele em que não ir à escola é melhor do que ir. Quando esse limite é atingido, os indicadores quantitativos estagnam-se. E parece que isso realmente ocorreu por volta do ano 2000, quando as taxas de conclusão dos diferentes níveis de ensino estagnaram ou, mesmo, começaram a se reduzir.
Segunda razão: não houve, realmente, um compromisso nacional com a educação escolar. Nem o executivo federal, nem o Congresso tentaram derrubar o veto aos recursos. Os outros entes governamentais (estados e municípios), responsáveis pela enorme maioria dos estudantes da educação básica, não levaram a sério o PNE e nada fizeram para que ele fosse cumprido. Se havia metas, o Congresso e o governo federal deveriam regulamentá las por legislação ou normas complementares. Não o fizeram. Se havia metas finais, deveria haver o cuidado de serem propostas metas parciais, possibilitando um acompanhamento e uma intervenção, se necessário. Nada se fez. Se havia metas nacionais a serem cumpridas, elas deveriam ser cumpridas em cada estado e município, os principais responsáveis pelo fornecimento da educação básica. Mas não o foram. Governadores, prefeitos e secretários de educação simplesmente desconsideraram suas responsabilidades para com as metas do PNE e ignoraram sua existência. Nenhum estado, nenhum município cumpriu nenhuma das metas que estavam sob sua responsabilidade.
Sem definir recursos e as obrigações financeiras e educacionais dos vários entes federativos, sem definir como as pessoas farão para garantir os direitos à educação que o PNE criou e a quem recorrer caso esses direitos não lhes sejam viabilizados, sem regulamentar como as várias metas serão cumpridas e como, e quem, fiscalizará esse cumprimento e, ainda, sem prever punições pelo não cumprimento, o PNE é alguma coisa entre a ilusão e a enganação.
As causas que levaram à inoperância do PNE devem, pois, servir de referência para a forma e o conteúdo de um eventual próximo Plano, o qual deverá conter mecanismos que impeçam a repetição do que vimos nestes últimos dez anos.

3. O próximo PNE

Como deve ser e o que deve conter o próximo PNE para que não seja, como o atual, uma mera fantasia?
Conforme já afirmado, as respostas para essas questões podem ser encontradas nas origens da falência do atual PNE. Em primeiro lugar, deverá haver previsões de recursos suficientes para cumprir as metas estabelecidas. É inconsequente apresentar uma lista de tarefas a serem cumpridas sem indicar claramente de onde virão os meios necessários para cumpri-las. Sabe-se qual o investimento econômico necessário para se manter uma criança ou jovem em uma escola com nível de qualidade aceitável. Conhecem-se os recursos necessários para uma escola ter condições de atender adequadamente seus estudantes e quanto é necessário para remunerar de forma adequada os profissionais da educação. Assim, o PNE deve definir o percentual do PIB a ser destinado à educação pública em cada um de seus estágios, estabelecer qual deverá ser a participação de cada ente federativo (União, estados e municípios) na composição dos recursos e quais serão suas origens. Neste ponto, uma definição vaga é inútil. Evidentemente, um PNE que não contenha definições claras dos recursos, de suas origens, de seu fluxo e não defina que esses recursos sejam alocados em quantidade, e ritmo, compatíveis com as metas, não pode e não deve ser aprovado. Caso o seja, deve ser denunciado.
Um novo PNE deve, também, estabelecer quais são as responsabilidades da União, dos estados e dos municípios, pois de nada adianta definir metas sem estabelecer quem deve cumpri las. Além disso, há que se atribuir responsabilidades e definir as consequências e punições para aqueles órgãos ou entes que não cumprirem sua parte (11). Novamente aqui, um PNE que defina metas e omita quem as vai cumprir e as consequências do não cumprimento, deve ser denunciado.
    Deve-se, ainda, definir quais são as tarefas e obrigações dos órgãos de assessoria e apoio do Ministério e das Secretarias, estaduais e municipais, de Educação, aí incluídos os Conselhos, nacional e estaduais, de Educação. O Congresso, as Câmaras municipais e as Assembleias estaduais também deverão estabelecer regras complementares que viabilizem o cumprimento das metas a serem atingidas. Também aqui, deve-se definir as consequências do não cumprimento de suas funções.
    As metas parciais devem, também, aparecer claramente, assim como devem ser definidos os órgãos que devem acompanhar o progresso na direção destas e as ações que deverão ser tomadas na hipótese de elas não serem cumpridas.

4. Conclusão

    A expectativa da sociedade brasileira é que a educação, em todos os níveis e modalidades, seja um instrumento de desenvolvimento social, cultural, econômico, artístico e científico do país. E que seja, também, um instrumento que ajude a promover a igualdade entre as pessoas e a superação das diferenças regionais. Espera-se, ainda, que a educação contribua para que o aumento da produção de bens e serviços colocados à disposição da população ocorra sem aumentar a pressão sobre o meio ambiente, respeitando, assim, as limitações naturais. Mais ainda, espera se que a educação ajude a lançar as bases para que cada um possa entender-se como parte de uma sociedade, usufruindo a liberdade que esta concede, e tenha os instrumentos básicos para exercer plenamente seu direito à cidadania. Essas deveriam ser as premissas fundamentais a embasar a construção de um Plano Nacional de Educação.
Caso aconteça com um novo PNE o mesmo que ocorreu com o atual, o desenvolvimento da educação brasileira continuará ruim, permanecendo apenas como um reflexo e subproduto do restante da realidade nacional. Ao invés de combater as desigualdades, incorporará estas em seu bojo. A se repetir a receita do PNE que ora se encerra, o sistema educacional continuará expulsando crianças da escola e não formará os quadros profissionais de que tanto o país precisa. Quanto ao crescimento econômico, continuará a ser baseado na superexploração dos recursos naturais e de trabalhadores pouco qualificados e não na capacidade criativa da população brasileira, sobejamente demonstrada em algumas áreas, podendo-se tomar como  exemplos mais conhecidos a música e os esportes, mas que alcança a ciência e a tecnologia tão logo as oportunidades educacionais e o espaço de atuação o permitam.
Tentar vincular o desempenho educacional futuro do país a eventuais recursos do pré-sal, usar frases de efeito, atribuir vagamente responsabilidades à “sociedade civil e empresários” (12) , ou preencher papel com belas palavras – coisa que  se tem visto repetidamente –  será totalmente inútil e servirá para iludir por mais uma década a população brasileira. Servirá, também, é claro, para manter a posição de atraso cultural, econômico e social a que o Brasil tem sido secularmente condenado.

Notas
(1) Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000
(2) Lei nº 9394, de 20 de dezembro de 1996
(3) O Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública constituiu-se ao redor de uma Carta de Princípios e congregou várias entidades sindicais, científicas e outras organizações da sociedade civil
(4) Esses Congressos (CONEDs) ocorreram em 1996 e 1997, em Belo Horizonte
(5) O teor do PNE-PSB pode ser conferido em vários sites do movimento sindical e de outras entidades do  Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública; um acesso pode ser feito a partir de www.adusp.org.br/arquivo/PNE/
(6) O PIB é uma medida do total da riqueza produzida pelo país num dado ano.
(7) Como referencial foi tomado tanto o número de matrículas a serem atingidos em cada um dos níveis quanto o percentual do PIB per capita – isto é da riqueza total dividida pelo número de habitantes – que, em média, é necessário, por aluno, para promover uma educação de qualidade.
(8) Havia no PNE-PSB propostas de expansão quantitativa para as matrículas em todos os níveis.
(9) Lei n° 10172, de 9 de janeiro de 2001.
(10) O prazo de vigência do PNE é de dez anos, a se completarem no início de 2011. Até a data da redação deste texto (início de nov. de 2010) não houve sequer a apresentação do Projeto de Lei (PL) de um PNE à Câmara dos Deputados.
(11) Neste aspecto, a sociedade deveria, também responsabilizar pela falência do PNE que ora se encerra, além dos poderes executivos e legislativos, os órgãos do judiciário e de defesa da ordem jurídica, que passaram os últimos 10 anos observando uma lei nacional não ser cumprida sem nada fazerem.

REFERÊNCIAS
 OCDE, “Education at a Glance 2010: OECD Indicators”, acessível no endereço http://www.oecd.org/dataoecd/45/39/45926093.pdf, consultada em 28/10/2010.
 HELENE, Otaviano, Análise de indicadores de conclusão escolar nas últimas 5 décadas, Revista Adusp, Janeiro 2010, p. 47.
UNESCO, 1990, “UNESCO Statistical yearbook”, 1990 (Paris, UNESCO, 1990)
UNESCO, 1995, “UNESCO Statistical Yearbook”, 1995 (Paris, UNESCO, 1995)
UNESCO, 2010, “UNESCO Institute for Statistics”, acessível no endereço http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=143&IF_Language=eng

2 comentários:

  1. Boa noite,
    Muito esclarecedor este texto, porém por que o Plano Nacional da Educação estabeleceu metas para os anos posteriores a Década da LDBEN (1997-2007)?
    Att.
    Patricia Neri
    estudante de pedagogia.

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  2. Patricia,
    A LDBEN, sancionada em 1996, instituiu a Década da Educação, com poucas metas (que não foram cumpridas). A própria LDB exigia que a União fizesse um PNE (Art. 9), com metas e diretrizes (Art. 87). Como o PNE só foi sancionado em 2001, seu prazo foi além dos dez anos da Década da Educação.
    Otaviano

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