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28 de jun de 2016

Democracia e financiamento eleitoral


Publicado originalmente em Caros Amigos n. 231, junho/2016 


A legislação que regulamenta o financiamento político no Brasil, de 1997 (1), permitia, até setembro de 2015, que empresas fizessem doações para candidatos e partidos que poderiam chegar a 2% de seu faturamento anual. Eram vários os absurdos de tal norma. Primeiro, e antes de tudo, uma empresa não é um ente que possa ter poder político e jamais poderia ter influência eleitoral. 


Um segundo absurdo é que quem faz a doação é a empresa e, portanto, os custos vão para o preço de seus produtos ou serviços, juntamente com as demais despesas, como salários, impostos, aluguéis, insumos e tudo o mais. Portanto, segundo aquela lei, quem de fato deveria arcar com todas as despesas das campanhas políticas seriam os consumidores, clientes, usuários, hóspedes, pacientes, passageiros etc., ou, caso a empresa em questão recebesse de órgãos públicos, os contribuintes. Ou seja, nós pagamos as despesas eleitorais de muitos candidatos e sustentamos muitos partidos políticos sem sequer saber quais!

Um terceiro absurdo: aqueles 2% do faturamento anual das empresas correspondem a valores altíssimos, na casa das dezenas bilhões de reais. Isso levou, de um lado, a um encarecimento enorme das campanhas eleitorais e, de outro lado, transformou-as em uma disputa quase apenas publicitária: quanto mais eficientes os marqueteiros, maiores as chances de vitória de um candidato. A combinação desses fatores inviabilizou, com raras exceções, a eleição de quem não dispusesse dos necessários recursos para a campanha e reduziu a capacidade de se conquistar eleitores com base em militância e disputa de projetos e propostas políticas. Com aquele limite de 2% do faturamento, as empresas podem eleger quantos legisladores quiserem: se não elegem mais, não é porque não podem, mas porque não precisam.

Um quarto absurdo daquela lei de 1997 é o fato que empresas fazem investimentos e negócios e, obviamente, ao financiarem candidatos e campanhas eleitorais, esperam algum retorno. Assim, transformam a política em uma espécie de balcão de negócios.



No liberalismo brasileiro, até política é mercadoria

A aprovação de uma lei que permite que empresas financiem partidos e candidatos naquele ano de 1997 não é surpreendente, uma vez que o país vivia o auge do liberalismo extremado e radical, onde tudo era transformado em mercadoria: educação, saúde, recursos minerais estratégicos, infraestrutura, serviços urbanos básicos etc., e até mesmo a política: votos, partidos e candidatos deveriam ser regidos pelas leis de mercado. Se alguém ou algum partido não consegue “vender” seus programas, é porque eles não são bons! O mercado deve decidir.

Portanto, não é também surpreendente termos os parlamentares e as estruturas partidárias (com as raras, nobres, mas absolutamente insuficientes, exceções) que temos. Surpreendente seria o contrário: parlamentares preparados e comprometidos com a educação e a saúde públicas, com o desenvolvimento social do país, com as superações das desigualdades, com a justiça social, com a qualidade dos meios de comunicação e com sua democratização, com a cultura nacional, com os serviços públicos, com um crescimento econômico compatível com as necessidades da grande maioria da população, com o respeito às diversidades, com o respeito ao meio ambiente, com a defesa do patrimônio nacional etc.



A alteração da lei eleitoral pode não ser suficiente

Em 2011, a OAB entrou com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao STF (2), questionando, entre outras coisas, o financiamento por empresas. Mas, dada a lentidão do processo e o retardo adicional de quase dois anos provocado por um pedido de vistas feito pelo ministro Gilmar Mendes, a votação no STF foi concluída quase quatro anos e duas eleições depois do início do processo. Finalmente, aquele tribunal entendeu que financiamentos por empresas são inconstitucionais, obrigando a legislação a ser alterada, o que ocorreu em setembro de 2015.

Mas, infelizmente, a alteração da lei foi apenas parcial e algumas importantes questões apresentadas no pedido inicial não foram acatadas. Assim, embora esteja proibido o financiamento eleitoral por empresas – com o voto contrário de três ministros, inclusive daquele que pedira vistas ao processo – muitas brechas sobraram.

O financiamento por pessoa física continuou inalterado: estas continuam podendo doar até 10% da renda anual para campanhas eleitorais. Como esse limite é definido a partir da renda do doador, o poder político é tão maior quanto maior for o poder econômico de uma pessoa. Isso parece repetir a Constituição de 1824, quando a condição para ser eleitor ou candidato era dependente da renda da pessoa (3), e é totalmente incompatível com o que se concebe minimamente como democracia.

Essa dependência da doação com a renda do doador, além de não democrática, é um caminho fácil para a burla da proibição do financiamento por empresas, pois suas altas direções e proprietários podem aumentar suas próprias rendas (já que sobre distribuição de lucros não incide IR) para transferir o que for necessário aos seus candidatos e partidos preferidos. Outra possibilidade é usar “laranjas”, prática bastante usual no Brasil em todos os setores da vida econômica. Essas e outras muitas possibilidades e artimanhas fazem com que despesas eleitorais continuem entrando nas planilhas de custo das empresas e, portanto, sendo pagas por nós, continuam mantendo os altos custos das campanhas eleitorais e, portanto, dificultando ou mesmo inviabilizando a chance de candidatos e partidos que não tenham acesso a pessoas de altas rendas. (Vale lembrar, ainda, que os candidatos podem usar recursos próprios. Portanto, quanto mais rico e mais bem relacionado, maior a chance de sucesso em uma carreira dita política.) Assim, as disputas eleitorais continuarão a ocorrer no rinque publicitário, reduzindo a quase nada a disputa por projetos políticos.

Alguém poderia encontrar um aspecto positivo na legislação, pois os gastos totais devem ficar dentro de certos limites definidos por lei e calculados pelo TSE. Caso esses limites fossem sensatos, o poder econômico dos candidatos e das empresas e dos amigos que os apoiam (ou com quem negociam) poderiam não comprometer a democracia. Mas quando consultamos aqueles limites, percebemos que, na prática, podem nada significar. Por exemplo, para uma campanha de vereador em São Paulo, o limite será, neste ano de 2016, da ordem de 2,5 milhões de reais (4). Para prefeito, o limite estará perto dos 50 milhões de reais, incluindo os dois turnos. Ora, a quem beneficia tais limites? O fundo partidário de cada um dos quatro ou cinco partidos que mais recursos recebem, ainda que nada fosse usado para manutenção de suas sedes, fundações e demais organismos, nem para suas campanhas não eleitorais, coisas, inclusive, exigidas por lei, seria insuficiente para bancar a eleição em uma única grande capital do país.

Uma comparação internacional pode ajudar a perceber quão absurdos são aqueles valores limites. Caso o Brasil aplicasse regras parecidas com as de países eleitoralmente democráticos (5), os limites por doador seriam da ordem de alguns poucos pontos percentuais da renda per capita nacional para cada candidato a um cargo municipal (o que não excederia, talvez, mil reais no Brasil) e o total das doações que uma pessoa poderia fazer não excederia 10% da mesma renda per capita (o que corresponde a alguns poucos mil reais a valores de 2016), bem diferente de 10% da renda anual do doador. Limites que tomam por base a renda per capita, em especial nos países com boas distribuições de renda, praticamente igualam as possibilidades de todos os candidatos.

Há países que estabelecem limites para os gastos totais por campanha, tanto para cada candidato como para cada partido. No caso de eleições locais, os limites de gastos por candidato são tipicamente da ordem de uma vez ou poucas vezes a renda per capita nacional, o que corresponderia a valores na casa das dezenas de milhares de reais no nosso caso, bem diferente dos milhões de reais da nossa legislação no caso da eleição paulistana de 2016. O gasto total máximo por partido em uma eleição com muitos cargos em disputa, por sua vez, está tipicamente na casa de centenas de vezes a renda per capita do país, ou seja, alguns milhões de reais ou talvez uma dezena deles no caso brasileiro. (No caso brasileiro, como não existe limite de gastos por partidos, podemos estimá-lo a partir dos limites de gastos por candidato: o valor, no caso da eleição paulistana, poderá ser superior a algumas centenas de milhões de reais.)

Apenas para ilustrar com um exemplo concreto de um país bem conhecido, a França, nas eleições senatorias de 2014, o limite dos gastos por candidato foi de 10.000 € mais 0,02 € ou 0,05 € (nos casos de três ou dois senadores, respectivamente) por habitante. Por exemplo, em um departamento com um milhão de habitantes e dois senadores a serem eleitos, os gastos máximos seriam de 60 mil euros, valor não muito diferente da renda per capita daquele país. Se usarmos a renda per capita como parâmetro, aquele limite corresponderia, no Brasil, a um valor não muito diferente de 30 ou 40 mil reais. Ainda que usássemos o câmbio como referência, o que seria totalmente inadequado, pois desconsideraria a realidade econômica do país, o valor seria da ordem de 250 mil reais.



         Há riscos de retrocesso

Depois da derrubada do governo Dilma (golpe que atinge também todos os partidos à esquerda do espectro político, todos os movimentos sociais organizados, independentemente de terem ou não apoiado o governo ou participado de campanhas contra o impeachment), alguns grupos e partidos estão clamando por eleições gerais. Essa demanda parece correta, mas é insuficiente e arriscada. Para que esse clamor possa ter alguma consequência prática na luta pela democracia brasileira – que algum dia ainda teremos –, ele precisaria ser complementado com (e antecedido por) uma campanha de denúncia dos atuais mecanismos privados de financiamento eleitoral e de partidos políticos.

Uma campanha nessa direção precisaria cumprir algumas condições. Uma delas é a defesa enérgica da manutenção da proibição de financiamento eleitoral e partidário por empresas, o que, por sinal, corre risco. Em maio de 2015, com o apoio vice-presidente da República e do presidente da Câmara dos Deputados na época, uma emenda constitucional que a legalizaria foi apreciada pela Câmara, mas, felizmente, não conseguiu os 60% dos votos necessários. Além disso, há grupos, parlamentares e partidos que defendem aquela forma de financiamento (além dos três ministros do STF que votaram contra a sua proibição), como aquele formado por uma comissão da Câmara com representantes de 15 partidos que apresentou, em 2013, uma proposta de emenda à Constituição que legalizava o financiamento por empresas. Com a retomada do poder pelos grupos ultraliberais e cujas campanhas (e, aparentemente, contas bancárias pessoais, em muitos casos) foram irrigadas, e bem irrigadas, por recursos de empresas, corremos riscos.

Além de lutar para manter a proibição de financiamento eleitoral por empresas, é necessário lutar pela criminalização e penalização tanto do doador como do partido ou candidato, incluindo-se entre as penas a perda do mandato e a inelegibilidade, o que a legislação atual não faz.



Estratégia errada?

         Talvez tenha sido um erro os partidos mais à esquerda defenderem o financiamento exclusivamente público de campanhas, pois foi muito fácil desqualificar tal proposta junto à enorme maioria da população com o discurso “ainda querem que a gente pague mais essa conta com nossos impostos”, sem nem precisar adicionar a frase “para eleger esses corruptos”. O mote deveria ser proibir o financiamento privado por empresas, pois somos nós que pagamos a conta, sem sequer saber quem são os candidatos que ajudamos a eleger, e limitar o financiamento por pessoas físicas ou com recursos próprios a um valor compatível com a realidade brasileira e não com a renda do doador ou do candidato, como é feito em qualquer lugar que possa ser considerado eleitoralmente democrático.

         A se confirmar nas próximas eleições municipais, o atual sistema de financiamento reproduzirá as mesmíssimas características dos membros dos poderes executivos e legislativos. E, pior, caso sejam chamadas eleições gerais, com o apoio de partidos e grupos populares e à esquerda do espectro políticos, que clamam por elas, a maiorias dos eleitos terão uma legitimidade que não merecem. A tarefa que precede qualquer outra em relação às questões eleitorais é a luta para democratizar o sistema de financiamento, acabando com (e criminalizando) o financiamento por empresas e limitando o financiamento por pessoas físicas e os gastos por candidato e por partido a valores compatíveis com a renda per capita do país. Não fazer isso é condição suficiente para não termos um sistema democrático.


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Observação: a versão publicada, por questões de estilo editorial da revista, não contém as referências.

(1) Lei federal 9.504 de 1997, acessível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9504.htm

(2) A íntegra da Ação Direta de Inconstitucionalidade, ADI 4650, pode ser consultada em http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=1432694&tipo=TP&descricao=ADI%2F4650

(3) A Constituição de 1824 exigia uma renda líquida anual de pelo menos oitocentos mil réis para alguém poder ser senador e 400 mil réis para deputado. Para ser eleitor de senador, deputado ou membros de conselhos provinciais a renda mínima exigida era de duzentos mil réis. Pessoas com renda inferior a 100 mil réis não podiam sequer votar nas Assembleias Paroquiais. Para se ter alguma ideia do que podem significar tais valores, eles são da mesma ordem de grandeza da renda anual, na época, de um mestre de capela, cargo bastante respeitado, ou do valor de um quilograma de ouro.

(4) Resolução TSE 23.459 http://chimera.tse.jus.br/legislacao-tse/res/2015/RES234592015.html. O valor provisório é de 2,4 milhões, devendo ser atualizado monetariamente em julho deste ano.

(5) O International Institute for Democracy and Electoral Assistance, em seu sítio http://www.idea.int/ (em particular, no endereço http://www.idea.int/political-finance/question.cfm?field=286) tem detalhes quanto aos limites para doações e gastos por candidato e por partido aplicados em praticamente todos os países.


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